案情简介

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2004年12月31日， 邯郸某旅游开发公司与邯郸市某区政府签订《产权有偿转让合同书》，该合同书中约定：1、乙方邯郸某旅游开发公司以11.074万元【核准的净资产53.45万元减去景区树苗投资款41.1455万元，优惠10%，（53.45－41.1455）*90%＝11.074】受让该资产的所有权（不包含土地）。2、甲方邯郸市某区政府负责协调景区土地问题。由文化旅游局、某乡牵头，协调景区租用土地的某乡姜某村、黄某村签订租地协议，整个过程中，乙方也积极参与。同日，某某公司又与某乡姜某村民委员会、某乡黄某村民委员会、某乡周某村民委员会及某乡人民政府、某文化旅游局签订了三份《某景区租赁土地协议》，约定甲方租用三村面积1007.36亩土地用于某景区开发旅游，租金按年支付。原邯郸某政府先后协调邯郸某县各部门办理该景区的建设手续，并申报河北省重点建设项目等，邯郸某旅游开发公司投入建设。

2018年至2019年期间，邯郸某区人民法院及邯郸中院对某乡姜某村郝某等129户村民起诉要求确认邯郸某旅游开发公司与姜某村委会《某景区租赁土地协议书》无效一案先后作出判决，终审判决租赁土地协议无效。

因《某景区租赁土地协议书》被认定无效，导致邯郸某旅游开发公司与原邯郸某政府之间签订的《产权有偿转让合同书》无法继续履行，合同目的不能实现，邯郸某旅游开发公司向法院提起诉讼，其诉讼请求为：1、依法解除原告与被告邯郸市某区人民政府（原邯郸某人民政府，行政区划调整）签订的《产权有偿转让合同书》；2、判决被告返还原告已经支付的转让款11.074万元；3、判决被告支付原告对某风景区投资、开发、建设、维护、收益等3000万元（具体数额以评估审计机构评估审计结果为准）。邯郸某旅游开发公司委托评估机构对某景区进行评估，委估资产的评估价值为9600.53万元，其当庭将诉讼请求第三项变更为“判决被告支付原告对某风景区中流动资产低值易耗品、固定资产中构筑物、生物资产中景观树木投资、开发、建设等款项9600.53万元。”

审理程序

2021年9月22日邯郸市中级人民法院作出（2020）冀04民初134号民事判决，判决支持原告的全部诉讼请求，即，一、解除邯郸某旅游开发公司与邯郸市某区人民政府（原邯郸某县人民政府）签订的《产权有偿转让合同书》；二、被告邯郸市某区人民政府返还原告邯郸某旅游开发公司已经支付的转让款11.074万元；三、被告邯郸市某区人民政府支付原告景区内流动资产、低值易耗品、固定资产中构筑物、生物资产中景观树木投资、开发、建设等款项为9600.53万元。

邯郸市某区人民政府不服该判决，向河北省高级人民法院提出上诉，省法院于2021年12月29日作出（2021）冀民终902号民事裁定，裁定撤销原判、发回重审。

2022年9月30日邯郸市中级人民法院作出（2022）冀04民初8号民事判决，判决：一、解除原告邯郸某旅游开发公司与被告邯郸市某区人民政府（原邯郸某人民政府）签订的《产权有偿转让合同书》；二、被告邯郸市某区人民政府返还原告邯郸某旅游开发公司已经支付的转让款11.074万元；三、被告邯郸市某区人民政府支付原告邯郸某旅游开发公司对某风景区中流动资产低值易耗品、固定资产中构筑物、生物资产中景观树木投资、开发、建设等款项6720.371万元；四、在被告邯郸市某区人民政府履行上述判项二和判项三的同时，原告邯郸某旅游开发公司应将某风景区及评估报告中载明的相关资产交付给被告，由被告邯郸市某区人民政府接收；五、驳回原告邯郸某旅游开发有限公司其他诉讼请求。

邯郸市某区人民政府、邯郸某旅游开发公司均不服该判决，均向河北省高级人民法院提出上诉，该院于2023年5月29日作出（2023）冀民终131号判决，判决：一、撤销河北省邯郸市中级人民法院（2022）冀04民初8号民事判决；二、驳回邯郸市某某旅游开发有限公司的诉讼请求。

法律分析

本案在第一次判决作出并在邯郸市某区政府提出上诉后，区政府联系到本所合伙人周立炳律师、牛军利律师就案件上诉及后续处理应对提供法律支持与诉讼代理，两位律师多次与政府领导与相关部门负责人以及一审律师团队进行沟通讨论，提出了本案的核心在于准确认定《产权有偿转让合同书》的法律性质，准确界定合同项下某区政府的义务，准确判断某区政府是否完全履行合同义务，进而分析原告要求解除《产权有偿转让合同书》是否有法律与事实依据。从本案三份判决结果看，从全部支持原告诉讼请求，到按照70%的比例支持其诉讼请求，再到河北省高院判决驳回原告诉讼请求，案件结果最终之所以发生颠覆性逆转，就在于二级法院对于前述几个问题的认知存在方向性差异，而本案能够取得完胜，就在于代理律师准确找到了本案的核心，对法庭审理的重点精准作出预判，围绕核心问题组织证据、发表意见，这次成功的关键。

翻阅案卷，两位律师在稿纸上写下了层层递进的六个问题：政府在产权转让合同中的义务；产权转让合同是否履行完毕；政府是否全面履行合同义务；土地租赁协议无效与政府是否有关；土地租赁协议无效是否必然导致产权转让合同合同目的不能实现；土地租赁协议无效是否与政府履约行为具有法律上的因果关系；即使产权转让合同可以解除，双方过错如何区分。

代理律师首先准确分析了案涉合同的法律性质。本案系产权转让合同，其主要内容是关于邯郸某某旅游开发中心的改制，即通过产权转让方式进行改制，该合同是各方真实意思表示，不违反法律行政法规的强制性规定，合法有效。政府机关虽然作为合同一方，但因其在合同中的权利义务与其行政职权无关，并不具有行政审批内容，该合同属于民事合同的范畴，并不属于行政协议。从合同约定看，作为甲方的某区政府的主要义务在于将邯郸某旅游开发中心的净资产转让给某某公司，合同签订后某区政府已经将合同项下全部资产移交给某某公司，已经全面履行了合同义务，并不存在任何违约行为，案涉合同目的已经履行完毕，合同目的即某中心产权转移已经实现，不符合法律规定的法定解除条件，案涉合同也未约定合同解除条件，案涉合同不存在解除的事由与法律依据。

一、邯郸市某区政府已经完全履行合同义务，产权转让合同已经履行完毕，不存在解除的可能。

《民法典》第五百六十三的规定了合同解除的法定情形，即有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。

双方签订的产权转让合同约定了双方的权利义务，即作为甲方的某区政府的主要义务在于将邯郸某旅游开发中心的净资产转让给某某公司，合同签订后某区政府已经将合同项下全部资产移交给某某公司，已经全面履行了合同；某某公司的义务在于以11.074万元的价格一次性支付给甲方，也已经全面履行。通过支付对价实现景区资产产权转让的合同目的显然已经实现。双方争议的焦点在于合同约定的“甲方负责协调景区土地问题”，合同第四条第3款明确约定“甲方（即某区政府）负责协调景区土地问题。由文化旅游局、某乡牵头，协调景区需租用土地的某乡姜某村、黄某村签订租地协议”。本案的关键在于如何准确界定前述合同约定，即甲方是否履行了协调土地问题的义务？如果甲方已经履行，则合同义务各方已经全部履行完毕，双方之间的合同不可能被解除；如果甲方尚未履行或未完全履行所谓“协调景区土地问题”义务，则双方之间的合同因一方违约存在被解除的可能性。

假设一：甲方已经履行协调景区土地问题的义务。

甲方由文化旅游局、某乡牵头，协调需租用某乡姜某村等村的土地，之后乙方顺利与某乡几村民委员会签订了《某景区租赁土地协议》。自2004年至2018年期间，邯郸某旅游开发公司一直在该土地上进行投资建设，开发旅游业，可见该公司在持续使用甲方协调的土地。即在邯郸某旅游开发公司签订完土地协议时，甲方已经履行了《产权有偿转让合同书》中约定的负责协调景区土地问题的义务，邯郸某旅游开发公司与原邯郸某人民政府的权利义务终止。

虽然该公司称，根据相关政府会议纪要，政府对景区用土地问题原则为征地为主、租地为辅，但是这并非双方签订的合同中明确规定的义务，某某公司无权要求某区人民政府履行该合同之外所谓义务。原邯郸某政府已经牵头让某某公司与某乡姜某村等村签订了土地租赁协议，可以视为原邯郸某人民政府已经按照《民法典》规定全面履行了自己的义务。

既然邯郸某旅游开发公司与原邯郸某人民政府均已经履行了合同义务，则该合同已经履行完毕，法院自然不能判决解除该合同。

假设二、甲方尚未履行协调景区土地问题的义务。

邯郸某旅游开发公司提出，双方合同中约定甲方负责协调景区土地问题，即甲方负责协调的土地不存在权利瑕疵，乙方可以持续在该土地上进行开发建设、发展旅游业。但是由于《某景区租赁土地协议》被法院确认无效，乙方无权在该土地上继续开展旅游业，致使其合同目的无法实现，符合《民法典》第五百六十三条规定的可以解除合同的情形，法院可以判决解除双方之间的《产权有偿转让合同书》。

政府相关会议纪要中也曾明确表明，对于景区土地应以征地为主、租地为辅。邯郸某旅游开发公司名下的某景区作为邯郸市景区之一，自然可以请求政府根据会议纪要征用土地。但某区人民政府无视某某公司的请求，违反了诚实信用原则，亦可将此作为邯郸市某区人民政府未积极履行合同义务，致使合同根本目的无法实现，从而解除双方之间的合同。

代理律师认为，该合同第四条第3款明确约定“甲方负责协调景区土地问题。由文化旅游局、某乡牵头，协调景区需租用土地的某乡姜某村、黄某村签订租地协议”。从文义解释而言，某区政府的仅负责协调各方签订租地协议，所谓协调土地问题更强调的是政府协调作用，从民事合同法律角度，并不能构成具有约束力的合同义务，况且协调内容具体明确，仅是协调签订租地协议，并不包含有某某公司所称的土地征收、征用等内容。合同签订后某某公司在某区政府的协调下已经与相关村委会签订土地租赁协议并实际占用该等土地并进行投资建设，某区政府的协调责任已经履行完毕，并不存在任何违约行为。

二、假使产权转让合同可以解除，因政府并无过错，也不应承担任何违约责任。

根据《民法典》第五百六十六条的规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。合同因违约解除的，解除权人可以请求违约方承担违约责任，但是当事人另有约定的除外。

本案中，假设某某公司与邯郸某区人民政府之间的合同解除，但某区人民政府已经协调租用了的某乡等村的土地且长达二十多年，已经全年履行了合同义务，并不存在任何过错，某某公司也因此获得了远远大于当时支付对价的收益。因此，即使租赁协议被法院确认无效，某某公司无法实现持续经营，其请求某区人民政府承担违约责任，亦无法律依据。

需要强调的是，原邯郸某政府并非《某景区租赁土地协议》的合同当事人，只是作为协调方促成该租赁协议的达成，该协议被法院确认无效与原邯郸某政府无因果关系。但是邯郸某旅游开发公司不仅要求某区人民政府返还支付的转让款，还要求其承担投资、开发、建设等款项，不符合公平原则。某区人民政府并未因某某公司的投资直接获得经济利益，或者其他利益，只在合同签订时获得11.074万元转让款，且已经履行了大量协调工作，如判决要求某区人民政府承担巨额赔偿，从利益衡量的角度看，显然会导致双方利益失衡，直接导致某区政府重大利益损失。

从双方签订的合同中可以看出，在产权转让伊始，该土地上存在着大量树木等资产，但某某公司出具的资产评估报告中并没有将原始资产与后续资产划分开来，也并未从净资产的角度考虑公司的资产价值，便开出高额的赔偿。某某公司与某区政府之间的付出与获益价值明显不对等。因此某区政府不应该承担如此重大的责任。而某某公司不仅作为获益方，还作为土地租赁协议的当事人（土地租赁协议被确认无效，某某公司作为当事人应当承担责任）应当承担较重责任。

三、从法律上的因果关系看，《某景区租赁土地协议》被确认无效，并不必然导致《产权有偿转让合同书》合同目的无法实现。

甲方政府负责协调土地问题，但是由于通过政府协调的土地租赁协议被确认无效，即使可以视为甲方履行的合同义务存在瑕疵，但是存在这一瑕疵并不必然导致合同目的无法实现。

即使邯郸某旅游开发公司与某乡等村的土地租赁协议被确认无效，但是某某公司可以通过与某乡等村委会重新协商土地租赁事宜，重新签订土地租赁合同。或者委托区政府再作协调工作，给予某乡等村不同于原土地租赁协议的租金等。该公司可以采取其他方式协调景区土地问题。换言之，土地租赁协议即使被司法确认无效，因某区政府并非合同主体，且不存在任何过错，该协议的效力与《产权有偿转让合同书》是否履行、合同目的能否实现不具有任何法律上的因果关系。邯郸某旅游开发公司的主张不仅突破了合同相对性，更因两个不同签约主体、不同法律关系的合同导致了因果关系的中断与隔离。所谓因果关系，仅限于同一合同项下因合同主体一方过错导致合同履行瑕疵或履行不能，而不能以该合同主体在另外合同项下的过错或违约作为本合同履行不能或合同目的不能实现的理由。

四、从价值衡量角度看，一审判决结果显失公正。

邯郸市某区政府作为资产转让方仅获得11余万的转让费，在做了大量协调工作后，却在邯郸市某旅游开发公司经营十几年后赔偿其高达6000余万元的所谓损失，显然有失公平。这是一个基本的价值衡量的问题，所谓9000万也好，6000万也好，都不是因政府一方违约给旅游开发公司造成的实际损失，如果判决被维持，将带来非常不好的社会导向，将导致政府重大利益损失，最终导致双方权利义务严重失衡。

周立炳，河北三和时代律师事务所党委委员、合伙人、刑事业务指导委员会委员。河北省省直优秀律师、河北省直优秀青年律师，石家庄市人民政府特聘律师。执业20年以来，担任交通银行河北省分行、中国银行石家庄分行、东方资产管理有限公司河北省分公司等金融机构以及石家庄市桥西区人民政府、邯郸市丛台区人民政府、石家庄市桥西区房屋征收中心、石家庄市鹿泉区房屋征收中心等政府（部门）法律顾问。

牛军利，男，中共党员，山东大学法学院毕业，河北三和时代律师事务所合伙人，刑事业务指导委员会委员，河北省省直优秀律师。石家庄市人民检察院听证员，石家庄市裕华区、石家庄市新华区人民检察院听证员，邯郸市涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员名录库成员，河北金石学会理事。

专业领域：刑事辩护与代理、企业合规体系设计与培训、商事纠纷解决等，承办多起走私犯罪、职务犯罪及涉财产犯罪案件并取得良好效果。